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MFI:一张图详析中国第三轮改革逻辑体系

论坛出处:  作者:  时间2013-08-01 14:32:52

楼继伟和财政部,最近压过了周小川和央行,成为7月的话语中心。



  本文作者为岷江金融研究机构(MFI)江勋。文章内容主要基于目前已公开的信息,仅作参考。

  楼继伟和财政部,最近压过了周小川和央行,成为7月的话语中心。

  7月17日,财政部官方网站发布了题为《 楼继伟:中美加强合作 共同应对挑战 》的文章,内容为财政部长楼继伟参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议二的主旨发言。

  该讲话最核心的信息量在如下两点:

  其一,它在强调 “ 今年中国不会出台大规模的财政刺激政策 ” 的基础上,透露了进行结构性刺激的思路;我们认为,这将能保证三季度 - 四季度的投资增速回归正常。

  其二,它首次提出了财政体制改革进行了策略性的表述,包括关键性环节 “ 把不动产纳入增值税抵扣范围 ” 。

  相较前者,后者意义显然更为深远。财政部门的入场,意味着本轮改革的路线图逐渐浮出水面。它也在逻辑上证实本届政府对房地产行业调控思路发生了巨大转变。

  在讲话中,楼继伟称,“当前中国政府正在深化改革。我们也正在酝酿财政改革,以支持经济和财政的可持续发展。”

  这是此次讲话的重中之重。 虽然楼继伟尚在中投董事长任上时即通过各种管道发言财政改革,但是这是第一次以财长身份,正式发布改革之明确信号,并且有系统方案。

  根据我们观察,在过去一年官方智囊的广泛讨论中,提出改革突破口众多 ,包括: 城镇化、改善收入分配、国有企业再改革、金融市场化、反垄断和减少行政审批、农村土地制度改革、营改增、房产税等。 所以要拟合的难度是很大的。

  至少从去年到今年两会,我们见到的最主流版本,就是城镇化为突破口,带动系统化改革。主要是土地产权、户籍和服务机制改革。但从楼继伟讲话,我们基本可以确定,经过讨与论,改革的突破口重新回到了财税体制。

  2012年,楼继伟曾提出中国需要继续进行六项制度改革:社会保障改革、个人所得税改革、户口制度改革、中央和地方财政管理体制改革、资本项目可兑换、财政和央行账户的关系。绝大部分看似与理论界别无二致,因此并未引起重视。

  我们认真研究了他这篇文章,结论是,这实际上相当于他将其“财政支出改革方案”代入中国的宏观制度关系式,通盘计算之后得到的六个选项,这六个选项密切挂钩,又有明显的序列 虽然他并没有如此说。而且,它显然符合李克强总理 “ 做牵一发而动全身的事情 ” 之标准。

  本讲话说明,中央至少在原则上已经认同了楼继伟的主要逻辑,并已经纳入了宏观改革体系。楼继伟到底是如何进行逻辑推导的?我们在专门制作了一个包含五个逻辑层的表格,力图拆解这个制度关系式。同时有必要认识到,楼氏的 “支出变革”方案,与李克强经济学浓厚的 “供给变革” 方案(调结构、减税、简政放权、投资开放)并不全息,但是当我们把供给变革方案也导入到这个逻辑图中时,它们总体相容,但亦有局部不适。

  我们得到了中国第三次改革开放之逻辑关系图。


MFI:一张图详析中国第三轮改革逻辑体系

  这个图看上去的确有些复杂。这个关系图中包含了非常多的选项,辐射全局。我们把这些选项归并,就成了五个逻辑主体:财政制度(f)、分配制度(d)、产权制度(r)、要素市场(p)、经济结构(s)。

  从该图中,我们能找到目前政策变动的线索、方向、路径和层次。我们也能看到,在该逻辑体系中,市场经济是如何实现的。

  就财政制度本身来讲,它的第一要务是重建央地财政框架,核心是事权和支出的重配。按楼继伟所援引对比的数据,中央财政支出比例起码要在目前基础上翻一倍,即达到 40% ,也就是 1994 年既定的目标水平。同时中央财政收入也应起码达到既定目标即 60% 。但前提是要对目前千穿百孔的预算管理制度进行改革。但我们从图中可以看到,这一步对系统的触动相当大。

  地方财政收支目前实际上有三张表,一般预算收入(财政部公布的收入,以税为主)、预算内收入(一般预算收入 + 政府性基金收入)和财政总收入。三张表中中央地方一直在进行猫捉老鼠的游戏。对把一般预算搬到预算内,把预算内搬到预算外,地方探索从未停歇。土地财政膨胀后, 2006年土地出让金被装入政府性基金 , 但至少两成以上出让金仍被挪走, 账目不可勾稽 。 比如 2010 年,地方一般预算收入4万亿,基金收入3。4万亿,但预算总收入只有6。6万亿。之后,预算收入就停止公布。更多的收费、国企利润、社保收入都不可控。如果将一般预算收入以外均视作表外收入,则表外收入占地方财政总收入比例应在50% 左右。表外的预算账户也五花八门,监管难度极大。千丝万缕一朝剪断阻力可想而知。

  我们有两个观点,其一,地方政府的表外收入与银行系统的表外业务实际上密切挂钩,甚或有捆绑关系。因此,动这一步势必波及金融系统。

  要清理地方的表外收入,必然涉及到表外资产,包括城投平台的负债。因此,表外收入与负债是一体两面。2012年地方表外收入不亚于8万亿,地方平台占大头,而2010年6月末,银监会披露平台贷款余额达到7。66万亿,那么 2012年末估计在9万亿。债务和收入之间大体对应,但是净资产规模却难以测算。所以,事情就演变为对地方资产负债表的处理,这需要系统性的协调,涉及多个职能部门,非财政部一己之力可为。


MFI:一张图详析中国第三轮改革逻辑体系

  其二,这一点很重要,目前地方财政系统的庞大表外资产的形成,实际上是对表内折让的制度对价。

  细究分税制改革,当时即便中央政府保基数和税收返还,无论如何也是不对等的。改革之所以能推进,我们认为其核心原因之一是换取了中央政府对土地和资源实质上的地方所有制的默认。财税改革实际上自 1986年就开始博弈 ,很快夭折,旋即出炉“大包干”。一直到1990 年5 月出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 》,改革才有了推进的空间。 因此, 分税制出其不意的摧毁了“大包干”,打下了市场经济的基础,但实际上又催生了 “大包断”,即以土地为核心的资源的经营权和受益权悉数被地方包断,这部分收入全部绝大部分计入表外。


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